Publicly owned corporations: A threat to transparency, accountability and democratic legitimacy?
Abstract
It has become increasingly popular for municipalities to corporatize parts of their services. Although this may have some benefits, the lack of transparency and accountability they bring about, raises serious questions about if publicly owned companies can damage the legitimacy of local public administrations.
Throughout the 00:s, municipal corporations have been subjected to several critical debates that touch at the heart of the legitimacy of public administration. For example, local governments have been criticized for creating these hybrid organization mainly to avoid taxes, and concerns have been raised about the lack of transparency in these public enterprises. These alleged threats to the legitimacy of public administrations motivate our research project. We maintain that it is pressing to map and analyze Swedish municipalities´ awareness of, and capabilities to, internally govern and manage the corporations they own.
The purpose of this project is hence to (a) theoretically pinpoint which instrument the municipalities have at their disposal to govern, manage and control their public corporations, and (b) empirically analyze the quality of this government, management and control. Fulfilling these purposes serves more pragmatic aims: to identify instruments that can strengthen the local governments´ internal control and management over their corporations, hence, increasing transparency, accountability and legitimacy of local public administrations.
Medverkande
Gissur Erlingsson (forskningsledare)
Andreas Bergh
Anna Thomasson
Populärvetenskaplig beskrivning av projektet
Det har kommit att bli allt populärare att bolagisera kommunal verksamhet. Grundtanken har bland annat varit att få till stånd snabbare beslutsprocesser. Baksidan är emellertid att det minskar insynen i det offentligas angelägenheter, tycks öka risker för oegentligheter och försvårar ansvarsutkrävande. Detta hotar centrala demokrativärden och riskerar att skada legitimiteten för den offentliga förvaltningen. Problemen har sin grund i att bolagsformen suddar ut gränsen mellan privat företagande och offentlig förvaltning. Det gör att frågan om ägarkvalitet - särskilt kommunernas förmåga att styra och kontrollerna sina bolag - blir sålunda central för upprätthållandet av de kommunala bolagens legitimitet.
Vi menar att risken för oegentligheter i kommunala bolag handlar om tre intimt sammankopplade företeelser:
1. Det finns mycket som tyder på att det är svårt att få insyn i bolagens verksamhet. I SOU 2011:43 visades att bolagen regelmässigt struntar i kravet på skyndsamhet när allmänna handlingar begärs ut; och en ytterligare studie att uppemot en tredjedel av de kommunala bolagen helt sonika lät bli att svara på granskarnas begäran.
2. Företrädarna för bolagen verkar ha bristande medvetenhet för de korruptionsrisker som finns kopplade till deras verksamhet, och slarvar ibland med att göra genomarbetade riskanalyser. Det ser sålunda ut att finnas en aningslöshet i de kommunala bolagen som i sig kan utgöra hinder mot att upptäcka och agera mot korruption.
3. Slutligen har det kommit att väckas frågor om kvaliteten på ägarstyrningen kommunala bolag. I sin avhandling menade Anna Thomasson att kommuner överlag har bristande kunskaper om vad det innebär att äga bolag. Det saknas ofta grundläggande analyser och argument för varför en viss verksamhet ska bedrivas i bolagsform. Dessutom är gedigna utvärderingar och uppföljningar av bolagens verksamhet ofta frånvarande.
Utöver detta har det nyligen att kommit att resas en lång rad allvarliga frågor beträffande styrelsearbetet i de kommunala bolagen: På vilka meriter utses egentligen ledamöterna? Hur ser ledamöternas kunskaper ut beträffande de relevanta lagarna, och vet man verkligen vad styrelsearbete går ut på? Dessa tre förhållanden - (1) bristande insyn, (2) bristande riskmedvetenhet och (3) brister i ägarstyrningen - gör det angeläget att analysera kommunernas ägarskap av kommunala bolag. Detta gäller i synnerhet ur insyns- och ansvarsutkrävandeperspektiv. Till dags dato saknas i allt väsentligt systematisk kunskapsinsamling på området. Trots att de åtminstone sedan 1990-talets mitt upprepade gånger har utpekats som en särskild riskzon för korruption, har de kommunala bolagen stadigt ökat i antal.
Enligt en färsk beräkning finns idag knappt 1 700 kommunala bolag. Man ska komma ihåg att dessa bolag är ett slags företagshybrider. Det är politiskt styrda verksamheter (som skall ha samhällsnytta som främsta mål), bedriven inom ramen för ett aktiebolag (organisationsform framtagen för vinstdrivande verksamheter). Denna särprägel – där man samtidigt har att ta hänsyn till såväl kommunallag som aktiebolagslag – skapar svåra utmaningar och dilemman för kommunerna i sin ägarroll. Å ena sidan ska de ägna sig åt ägarstyrning, å andra sidan säkra ansvarsutkrävande och insyn i bolagen, samt att bolagen uppfyller sitt stadgade samhällsnyttiga uppdrag. Den lätträknade forskning som finns tyder på att kommunerna i mycket varierande utsträckning lyckas med denna utmaning. I projektet är avsikten att identifiera hur kommuner kan arbeta aktivt och medvetet med båda delarna, för att därmed på sikt undvika att oegentligheter uppstår i de bolag man äger.
Mot denna bakgrund är projektets huvudsyfte att (a) kartlägga vilka instrument kommuner har till sitt förfogande för att styra, kontrollera och granska sina bolag och (b) värdera kvaliteten och effektiviteten i dessa instrument för att säkra god kvalitet i ägarstyrningen, därmed också ansvarsutkrävandet. Vi menar att en god kvalitet i ägarstyrningen och ansvarsutkrävandet relaterat till beslut fattade i kommunala bolag är utgör en nödvändig förutsättning för upprätthållandet av legitimiteten för det kommunala ägandet av företag.