The politics of administrative design: Partisan conflict and bureaucratic discretion in Sweden 1960–2010
Abstract
In this project, we examine the relationship between partisan politics and the design of administrative agencies. A central insight from recent research on delegation is that politicians become more inclined to delegate and grant discretion to an agency the closer the agency´s policy preferences are to those of the legislative floor. Of course, precisely because bureaucrats have interests of their own, politicians tend to make use of administrative institutions that promotes compliance before rather than after an agency has opportunity to defect.
Our hypothesis is that by structuring bureaucratic incentives in their favor ex ante, however, the ruling political elite also alters the incentives of subsequent governing coalitions to intervene in agency decision-making ex post. Specifically, subsequent governing coalitions become more inclined to punish agencies inherited from coalitions with conflicting interests and reward agencies inherited from coalitions with common interests.
To evaluate this proposition, we will assemble a unique dataset charting the core characteristics of all administrative agencies in Sweden between 1960 and 2010 and model the effects of partisan shifts in government using advanced statistical methods. In so doing, the project will contribute both with a set of unusually rigorous tests of one of the most salient theories of administrative design in the international literature as well as novel information about the particularities of the Swedish case.
Medverkande
Carl Dahlström (forskningsledare)
Mikael Holmgren
Populärvetenskaplig beskrivning av projektet
En fungerande demokrati behöver byråkrati. Förtroendevalda har varken tid eller möjlighet att på egen hand möta alla de utmaningar som kan uppstå i den moderna staten. Politikerna måste därför i stor utsträckning förlita sig på andra, som till exempel experter och tjänstemän. Att delegera makt till dem för emellertid med sig ett ofrånkomligt problem: hur kan politikerna vara säkra på att befogenheterna används på det sätt som avsetts?
Problemet är särskilt svårt att lösa eftersom att det allt som oftast finns en så kallad informationsassymmetri mellan de som tilldelar beslutsbefogenheter och de som utför besluten. Experterna och tjänstemännen är helt enkelt ofta bättre informerade om saken ifråga än vad politikerna är, vilket försvårar för politikerna att försäkra sig om att beslutsbefogenheterna faktiskt används på det sätt som avsetts. Att det här problemet uppkommer har varit välkänt inom forskningen åtminstone sedan början av 1900-talet, men olika sätt att hantera frågan diskuteras alltjämt. Mycket uppmärksammad amerikansk forskning har visat att politikerna kan ta till en lång rad olika tekniker för att inte falla offer för informationsasymmetrin. De kan till exempel skriva detaljerade instruktioner, tillsätta lojal personal, kräva återkommande rapportering, övervaka beslutsprocesser, och dirigera resurser. Till exempel genom att påverka myndigheters utformning, dess organisation, procedurer, och medel, så kan politikerna skydda sina intressen. Detta gör att det förmodligen är fel att se på förvaltningen som något objektivt, skiljt från politiken. Förvaltningen är snarare en del av politiken och bör sålunda analyseras därefter.
I det här projektet kommer vi att studera hur politiker hanterar delegering av makt till myndigheter i Sverige. Teoretiskt utgår vi från insikter och resultat från studier av amerikansk byråkrati. Empiriskt kommer vi att samla in och analysera ett unikt datamaterial där vi kartlägger de viktigaste egenskaperna för alla förvaltningsmyndigheter i Sverige mellan 1960 och 2010. Resultaten av analyserna kommer att presenteras på internationella konferenser och publiceras i internationella tidskriftsartiklar. Datamängden kommer också att göras tillgänglig för offentligheten på Quality of Government Institutets hemsida när projektet har avslutats.
Vår arbetshypotes är att om myndigheter till viss del har utformats för att tjäna politiska intressen, så kommer det också att skapa politiska konflikter över tid. När en ny regering tar makten så finns den föregående regeringens politik impregnerad i byråkratin, vilket leder till en ständigt återkommande maktkamp om förvaltningens utformning.
Mera specifikt kommer vi att fokusera på tre empiriska frågor:
1) Löper generaldirektör större risk att förlora sina jobb när den politiska makten skiftar färg?
2) Löper myndigheter större risk för nedskärningar när den politiska makten skiftar färg?
3) Löper myndigheter större risk för nedläggning när den politiska makten skiftar färg?
Det internationella forskarsamhället är mycket intresserat av detta slags frågor just nu. Forskare i olika länder har nyligen börjat samla in longitudinella data om förvaltningens utformning, vilket öppnat för att för första gången systematiskt studera och jämföra erfarenheter av amerikansk förvaltningspolitik internationellt. Detta är viktigt, för även om vi tror att det finns mycket att lära från de amerikanska erfarenheterna, så skiljer sig också de europeiska demokratierna på många sätt från USA. Man kan inte förutsätta att resultaten är direkt överförbara. Vi kommer därför att ha nära samarbete med flera ledande amerikanska och europeiska forskare inom fältet. Vår förhoppning är att projektet därigenom kommer bidra till en bättre förståelse inte bara av förvaltningspolitik i Sverige, utan också av samspelet mellan demokrati och byråkrati mer generellt.